一、“是什么”——深刻認識以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵特征

（一）全球城鎮(zhèn)化及其發(fā)展歷程

何謂城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化（國際上普遍用城市化）是指人口向城市集中、農(nóng)村地域轉變?yōu)槌鞘械赜虻倪^程，這個過程表現(xiàn)為4個方面：一是人口結構上，人口不斷向城市集聚，城市人口占總人口比重的提高；二是空間結構上，城鎮(zhèn)數(shù)目的增多，城市規(guī)模的不斷擴大；三是經(jīng)濟結構上，城市經(jīng)濟占主導地位；四是社會結構上，城市文明、現(xiàn)代文明不斷擴散，并輻射到農(nóng)村。

全球城鎮(zhèn)化進程。近現(xiàn)代的世界史可以看成是一個全球城市化的歷史進程，從1840年率先開啟工業(yè)革命的西歐開始，走向其他的地區(qū)。1950年，英國達到79%的城市化水平，用了100年的時間；其他一些西方國家在此階段皆成功地實現(xiàn)了高度的城市化，美國為64.2%，德國為64.7%，加拿大為60.9%，法國為55.2%，目前發(fā)達國家平均在75%-80%。二戰(zhàn)以后，以日本（1950年33%到1970年70%）、韓國（1960年28%到1990年74%）、墨西哥（1950年42.6%到2008年77.2%）及巴西、阿根廷等國家的城市化進入快速發(fā)展階段。改革開放以來，世界城市化的主場轉移到了中國，2009年全世界城市化水平超過50%，也就是說，世界從這一年進入城市時代。

（二）我國城鎮(zhèn)化進程及其特點

發(fā)展歷程。新中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程迄今大致包括6個階段：改革開放之前，1949-1957年城鎮(zhèn)化起步發(fā)展、1958-1965年城鎮(zhèn)化曲折發(fā)展、1966-1978年城鎮(zhèn)化停滯發(fā)展；改革開放以來，1979-1984年城鎮(zhèn)化恢復發(fā)展、1985-1994年城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展、1995年至今城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。1996年全國城鎮(zhèn)化水平達到30%以上(30.48%)，之后全國城鎮(zhèn)化率保持高速發(fā)展，2011年全國城鎮(zhèn)化率達到51.27%，首次超過50%，標志著我國進入城市社會；到2020年全國城鎮(zhèn)化水平達到63.89%，處于加速發(fā)展階段的后期。1996-2010年全國城鎮(zhèn)化率年均增長1.39個百分點，2011-2020年年均增長1.22個百分點。

我國城鎮(zhèn)化的特點。概況起來主要有4個特點：一是大國城鎮(zhèn)化。14億人口的發(fā)展中國家實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類歷史上沒有先例。而且我國是復雜程度很高、多樣地貌類型以及多民族的國家，因此我們在觀察我國城市化的時候也可以看出來，它的模式、特征不一樣，換句話說，多樣性是一個特點。二是“半城鎮(zhèn)化”。從統(tǒng)計上看，我國有60%人口生活在城市，但是其中有一部分人口處于半城市化，也就是在城市工作甚至在城市生活，但是他沒有完成享受到一個城市市民應有的公共服務和權利，可以說是一種兩棲的群體，這樣既帶來社會的不公平，同時也把一個人的潛力抑制住了。三是“三農(nóng)”問題高度敏感條件下的城鎮(zhèn)化。“三農(nóng)”就是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，城鎮(zhèn)化過程中，一方面是城市的繁榮，另一方面是鄉(xiāng)村的凋落，這是二元的結構帶來的。四是政府主導下的城鎮(zhèn)化。政府對城市化的影響以及主導力量非常強大，因為掌握許多資源。國家方針和區(qū)域政策深刻影響城鎮(zhèn)化發(fā)展，對城鎮(zhèn)化的方向、重點和速度具有重要調(diào)控作用。這樣的優(yōu)點是具有較高的發(fā)展效率，但各級城鎮(zhèn)發(fā)展受行政權力支配的嚴重制約（小城鎮(zhèn)發(fā)展乏力為典型現(xiàn)象），市場的資源配置作用沒有得到充分體現(xiàn)。

產(chǎn)生的問題。經(jīng)過改革開放30年城鎮(zhèn)化水平的快速提高，到2011年我國城鎮(zhèn)化水平超過50%進入城市社會，期間也暴露出諸多問題。一是經(jīng)濟結構失衡，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不協(xié)調(diào)，不少城市產(chǎn)業(yè)結構不合理，產(chǎn)業(yè)轉型升級慢，接續(xù)動能不足，還有許多資源型城市和老工業(yè)基地亟待改造提升。二是“大城市病”出現(xiàn)。城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結構不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配，大城市過度擴張，中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展較慢，許多大城市交通擁擠、資源緊缺、城市居民生活質量下降等問題在困擾著城市的進步。三是資源環(huán)境難以支撐。土地資源浪費過多，“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”，建設用地粗放低效。比如，土地成本快速上升，房地產(chǎn)價格高企。空氣污染，從2011年我國城鎮(zhèn)化率達到50%以后，全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了大規(guī)模霧霾天氣。四是“半城市化”導致的社會問題。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程滯后，目前我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有44.38%，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差16.22個百分點，這意味著8.48億城鎮(zhèn)常住人口中有2.27億農(nóng)業(yè)轉移人口并沒有城鎮(zhèn)戶籍，他們在就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房保障以及失業(yè)和養(yǎng)老等社會保障方面并不能真正享受城鎮(zhèn)戶籍人口的待遇，由此產(chǎn)生數(shù)以千萬計的流動兒童、留守兒童、留守婦女和留守老人以及每年高達30億人次的春運等社會問題。五是鄉(xiāng)村相對衰落。城鄉(xiāng)之間不是對流的，它是單向的，農(nóng)民大量離開原耕種土地（種地的主要勞動力都是60歲左右的農(nóng)民），棄耕拋荒問題越來越嚴重，我國糧食進口率逐漸增高，使得糧食安全問題存在隱患。

總的來看，過去的城鎮(zhèn)化模式難以持續(xù)，生態(tài)環(huán)境的壓力、社會矛盾的累積以及資源消耗過多，應該怎么辦呢？我們唯一能走的是以人為本、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。

（三）以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵特征

習近平總書記強調(diào)，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，明確提出以人為核心、以提高質量為導向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并多次作出重要部署和批示指示。

黨的十八大以來，黨中央、國務院圍繞推動新型城鎮(zhèn)化作了一系列重大決策部署。2013年12月，中央召開城鎮(zhèn)化工作會議，提出農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是城鎮(zhèn)化的首要任務；2014年3月，印發(fā)實施《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年），對新型城鎮(zhèn)化建設作了頂層設計；2014年7月，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶目標；2015年12月，中央召開城市工作會議，為城市規(guī)劃建設搭建頂層設計；2019年9月，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，明確推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設計；2022年1月，國家印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》，面向2035年明確新一輪新型城鎮(zhèn)化頂層設計。

總的來看，新型城鎮(zhèn)化不是以地為本的城鎮(zhèn)化，也不是以經(jīng)濟為本，而是以人為本的城鎮(zhèn)化，一定要落到“人”。同時它應該是質量型、內(nèi)涵型的城鎮(zhèn)化，而不是數(shù)量型、速度型的城鎮(zhèn)化。回歸人，這是新型城鎮(zhèn)化最為基本的要義。

處在“兩個百年”歷史交匯期，全面開啟建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，社會主要矛盾、面臨歷史任務、區(qū)域發(fā)展格局等都發(fā)生深刻轉變，必須牢牢把握人的現(xiàn)代化核心要義，堅持從社會全面進步和人的全面發(fā)展出發(fā)，推動新型城鎮(zhèn)化最終走向全面現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)化，這應是未來一段時期以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的應有之義，其核心內(nèi)涵體現(xiàn)在6個方面：一是“以人為本”。就是從思想觀念、素質能力、行為方式、社會關系等方面積極推進人從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉型，關鍵是在提升和完善人的現(xiàn)代化素質中更具體有效地促進人的全面發(fā)展。二是“城鄉(xiāng)融合”。就是在加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎上，力求推動城市基礎設施、公共服務、產(chǎn)業(yè)鏈條、現(xiàn)代文明等向鄉(xiāng)村延伸、擴散，進而實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村深度融合；三是“協(xié)同高效”。就是通過集聚并高效配置人口、土地等傳統(tǒng)資源要素以及人才、科技、信息、制度等新興要素，實現(xiàn)在更大區(qū)域空間范圍的結構性優(yōu)化和功能性提升，形成大中小城市和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。四是“綠色低碳”。就是把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，致力于推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式。五是“智慧安全”。就是以科技進步為支撐，以增強城市韌性為導向，用科技賦能城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高城鄉(xiāng)發(fā)展的智慧化水平，完善生命安全保障體系，形成智慧、安全、健康的城鄉(xiāng)發(fā)展格局；六是“包容多元”。就是推動農(nóng)業(yè)轉移人口真正融入城鎮(zhèn)，實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的全方位轉變，能夠全方位、多元化、無差別地共享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。

二、“怎么看”——理性看待我省新型城鎮(zhèn)化的成效與問題

黨的十八大以來，我們牢記習近平總書記囑托，深入貫徹中央決策部署，錨定發(fā)展目標、自我加壓奮進，深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化進程不斷加快、城鎮(zhèn)化質量大幅提升，城鄉(xiāng)面貌持續(xù)改善，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得重要進展。

（一）我省新型城鎮(zhèn)化建設取得的成效

1.城鎮(zhèn)化穩(wěn)步提高、處于快速發(fā)展階段。2020年全省常住人口9936.6萬人，人口總量全國第3，占全國人口的7%；2010-2020年全省常住總人口增長535萬人，以年均0.55%的增速實現(xiàn)較快增長，增量排名全國第3、中部省份第1。2020年全省城鎮(zhèn)常住人口5507.86萬人，城鎮(zhèn)化率達到55.43%。2000-2010年城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率提升15.35個百分點，年均增速為1.54個百分點；2010-2020年城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率提升16.91個百分點，年均增速1.69個百分點，城鎮(zhèn)化率呈加速發(fā)展態(tài)勢。

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圖1?河南常住人口數(shù)及常住人口城鎮(zhèn)化率變化情況

2.大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局初步形成。十九大報告指出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。一是中原城市群屬于國家重點建設的城市群之一，整體規(guī)模和實力不斷壯大。國家“十三五”期間提出重點打造全國19個城市群，“十四五”對19個城市群分別提出優(yōu)化、壯大、培育的發(fā)展策略。2020年中原城市群總人口達1.64億人，占全國總人口的11.7%，生產(chǎn)總值達8.13萬億元，占全國GDP總量的8%。二是鄭州都市圈作為中原城市的核心，空間集聚能力持續(xù)增強。2020年，鄭州都市圈（“1+4”）以全省9.6%的國土面積，集聚了全省近20%的人口和超過30%的經(jīng)濟總量，輻射帶動能力不斷提高；2021年底，我省宣布鄭州都市圈由原來的“1+4”拓展為“1+8”，新納入洛陽、平頂山、漯河、濟源4個城市。“擴容”后的鄭州都市圈面積從過去的1.59萬平方公里增加到5.88萬，人口增加到4670萬、占全省的47.3%，GDP達到3.28萬億、占全省的55.7%。三是鄭州國家中心城市帶動作用效果明顯，在人口集聚和經(jīng)濟發(fā)展方面具有顯著優(yōu)勢。2020年鄭州以占全省12.68%的人口、創(chuàng)造了21.82%的GDP。從常住人口看，2000年、2010年和2020年鄭州市常住人口分別為665.7萬人、862.7萬人和1260.1萬人；2000-2010年增加197.0萬人，2010-2020年增加397.4萬人，分別增長29.59%和46.06%；占全省常住人口的比重分別為7.19%、9.18%和12.68%，所占比重在逐漸提高。從城鎮(zhèn)化水平看，2000年、2010年和2020年鄭州市城鎮(zhèn)化率分別為55.05%、63.49%和78.4%，2000-2010年提升8.44個百分點，2010-2020年提升14.91個百分點；鄭州市城鎮(zhèn)化率分別高出全省31.88、24.97和22.97個百分點，均居全省第一位，城鎮(zhèn)化的龍頭作用明顯。四是廣大縣級城市（縣城）逐漸成為我省新型城鎮(zhèn)化的主要承載單元和農(nóng)村勞動力轉移落戶的主陣地。縣級城市（縣城）吸納城鎮(zhèn)人口比重上升較為明顯，2010-2020年縣級城市（縣城）新增城鎮(zhèn)常住人口年均增長率接近5％，高于市轄區(qū)的城鎮(zhèn)人口年均增速。從城鎮(zhèn)化率增長速度比較看，縣級市、縣城2010-2020年城鎮(zhèn)化年均增長率均明顯高于市轄區(qū)。2020年，縣級市、縣的城鎮(zhèn)化率分別為56.05%、42.72%，仍處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，作為就地城鎮(zhèn)化的載體作用凸顯。

表1?省轄市區(qū)與縣級市、縣城城鎮(zhèn)化率情況

3.綜合交通體系對全省城鎮(zhèn)體系的支撐作用顯著提高。鄭州航空港、米字型高鐵、三縱四橫鐵路干線網(wǎng)和京港澳、連霍等四通八達高速公路網(wǎng)，形成支撐中原城市群、鄭州都市圈和洛陽都市圈與周邊地區(qū)連接的基本骨架，大大提升了對中部地區(qū)的輻射帶動能力，全省已經(jīng)形成以鄭州為中心，以京廣線、隴海線為主軸的“十字形”城鎮(zhèn)密集帶。

4.產(chǎn)業(yè)支撐能力不斷增強。通過加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技支撐，促進以產(chǎn)興城、以城聚產(chǎn)。全省共規(guī)劃開發(fā)區(qū)184個，區(qū)內(nèi)工業(yè)增加值、利潤、投資等占全省工業(yè)的比重均超過60%，積極打造優(yōu)勢集群，培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，對全省城鎮(zhèn)化起到顯著的支撐作用。已初步形成裝備制造、現(xiàn)代食品2個萬億級，電子信息、汽車及零部件、生物醫(yī)藥、新型材料、現(xiàn)代化工5個3000億級和現(xiàn)代輕紡、智能家居、軟件及信息技術服務等12個千億級產(chǎn)業(yè)集群。國家級新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地達13個，培育省級專精特新“小巨人”企業(yè)1028家，全省中小企業(yè)數(shù)量達55萬多家，從業(yè)人員1310多萬人。積極搭建就業(yè)平臺，帶動勞動力靈活就業(yè)。鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)引領作用不斷增強，高新技術企業(yè)新增4971家，科技進步貢獻率達到60%。創(chuàng)新投入不斷加強，2021年研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入強度1.64%。

5.城鎮(zhèn)功能品質顯著提升。百城建設提質工程深入推進，供水、排水、燃氣等市政公用設施體系更加完善，污水處理率、生活垃圾無害化處理率均超過全國平均水平。信息基礎設施建設全國領先，實現(xiàn)縣城以上城區(qū)5G全覆蓋，鄭州國家級互聯(lián)網(wǎng)骨干直聯(lián)點總帶寬達到1360G、居全國第3位。城市可持續(xù)發(fā)展能力穩(wěn)步提升，萬元生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量連年下降，市政再生水利用量占污水處理量的比例高于全國平均水平，天然氣、一次電力及其他能源消費比重不斷上升，空氣、水質、土壤等生態(tài)質量持續(xù)改善。城市文化軟實力不斷增強，全省文化及相關產(chǎn)業(yè)增加值占生產(chǎn)總值的比重超過4%，實現(xiàn)歷史性突破，截至2020年，全省有23個城市入選全國文明城市。中原文化影響力越來越強，“老家河南”品牌持續(xù)叫響。

6.城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程不斷加速。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施，2020年全省農(nóng)村居民人均可支配收入16107.93元，比2013年增長79.6%。城鄉(xiāng)居民收入比從2013年的2.42縮小到2020年的2.16。城鄉(xiāng)基本公共服務制度加快接軌，鄉(xiāng)村學校建設條件和管理機制持續(xù)改善，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險制度基本建立。扎實開展農(nóng)村“三塊地”改革，基本完成農(nóng)村承包地確權登記頒證和農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。許昌獲批成為國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，在建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市等方面形成一批典型經(jīng)驗。鞏義等5個縣（市）獲批開展國家新一輪宅基地制度改革試點。

7.城鎮(zhèn)化體制機制改革深入推進。“十三五”以來，我省在推動戶籍制度、城市更新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等改革方面積累了有益經(jīng)驗。一是突出“破藩籬、降門檻”，實現(xiàn)“更高品質生活”。取消鄭州中心城區(qū)以外其他所有城市和地區(qū)的落戶限制，持續(xù)放寬鄭州中心城區(qū)落戶條件，全省基本實現(xiàn)“零門檻”落戶。完善“人地錢”掛鉤配套政策，“十三五”期間累計爭取中央農(nóng)業(yè)轉移人口市民化獎勵資金135.22億元，金額位居全國第一。切實維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。全面實施居住證制度，累計制發(fā)超過350萬張，建立與居住證掛鉤的基本公共服務提供機制。將農(nóng)民工隨遷子女義務教育納入公共教育體系，就業(yè)、衛(wèi)生等公共服務不再區(qū)分戶籍歸屬地。二是突出“強龍頭、打基礎”，實現(xiàn)“更高質量發(fā)展”。推動中心城市“起高峰”，成立高規(guī)格鄭州國家中心城市建設領導小組，鄭州都市圈進入全國重點培育名單。向鄭州、洛陽、航空港實驗區(qū)下放省級經(jīng)濟社會管理權限295項，培育建設南陽副中心城市，豫西、豫南、豫東和豫北四大城鎮(zhèn)協(xié)同區(qū)聯(lián)動發(fā)展水平持續(xù)提升。推動縣域經(jīng)濟“成高原”，激活縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，深化縣域放權賦能改革，賦予縣（市）255項經(jīng)濟社會管理權限，推動開發(fā)區(qū)整合、擴區(qū)、調(diào)規(guī)、改制，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)規(guī)上工業(yè)營業(yè)收入占縣域工業(yè)的67%，將財政直管縣的實施范圍擴大至全部縣（市）。三是突出“增韌性、補短板”，實現(xiàn)“更高效能治理”。扎緊城市安全“籬笆”，加強城市排水防澇設施建設和提標改造，聚焦“7.20”特大暴雨中暴露的問題，加快推進城市防洪排澇治理。大力推進保障性安居工程，累計啟動老舊小區(qū)改造157.7萬戶，有效改善居民居住條件。積極推進保障性租賃住房建設，著力解決新市民、青年人等群體住房困難問題。四是突出“抓普惠、促均衡”，實現(xiàn)“更高水平共享”。堅持“以城帶鄉(xiāng)”，引導生產(chǎn)要素更多流向農(nóng)村。通過省級交易平臺有償流轉使用農(nóng)村節(jié)余建設用地指標，累計交易宅基地復墾券超22萬畝，構建多層次農(nóng)村金融服務體系。提升城鄉(xiāng)公共基礎設施一體化水平，“四好農(nóng)村路”示范縣數(shù)量居全國第一，生活垃圾收儲運體系覆蓋97.7%的行政村和92.7%的自然村。

（二）我省新型城鎮(zhèn)化建設面臨的問題挑戰(zhàn)

我們也要清醒地看到，在推進城鎮(zhèn)化建設過程中，還有部分中長期問題沒有得到根本解決，一些新情況新趨勢開始逐步顯現(xiàn)，問題挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.我省城鎮(zhèn)化率仍低于全國平均水平。從全省看，2010年我省常住人口城鎮(zhèn)化率38.52%，低于全國11.16個百分點，2020年我省城鎮(zhèn)化率已達到55.43%，比全國平均水平低8.46個百分點。在全國31個省、自治區(qū)、直轄市中排名第25位，在中部六省排在倒數(shù)第1位。從省轄市看，全省17個省轄市和濟源示范區(qū)中，周口、駐馬店、商丘、濮陽、信陽、南陽、開封、安陽、平頂山、許昌、漯河11個省轄市常住人口城鎮(zhèn)化率低于全省平均水平，其中周口、駐馬店、商丘、濮陽4個省轄市低于50%。

表2?我省“六普”、“七普”我省人口城鎮(zhèn)化率情況

表3 2020年我省與經(jīng)濟總量前10省（市）部分指標對比

2.中心城市能級不夠、輻射帶動能力不強。從規(guī)模看，2019年河南省城鎮(zhèn)規(guī)模體系結構形成特大城市1個（鄭州），I型大城市1個（洛陽，偃師、孟津劃區(qū)后），Ⅱ型大城市2個（南陽、開封），中等城市10個（商丘、平頂山、焦作、新鄉(xiāng)、安陽、濮陽、漯河、信陽、駐馬店、許昌），Ⅰ型小城市16個，Ⅱ型小城市9個；行政建制鎮(zhèn)1181個。從國家中心城市看。鄭州國家中心城市的規(guī)模體量仍然偏小，2021年鄭州GDP為1.27萬億，在九大國家中心城市中僅高于西安（1.07萬億），是成都（1.99萬億）的64%，武漢（1.77萬億）的72%；經(jīng)濟首位度不高、科技創(chuàng)新能力不強、強優(yōu)市場主體不多，區(qū)域服務帶動能力不強，國際化程度不高。

表4?2020年國家中心城市部分指標對比

從副中心城市看，洛陽市經(jīng)濟實力總體偏弱，GDP占全省的比重以及人均生產(chǎn)總值均低于安徽蕪湖、湖北襄陽等同類城市，經(jīng)濟的區(qū)域支撐帶動能力較弱；開放發(fā)展水平較低，洛陽進出口總額2020年193.1億元，占GDP的比重僅為0.4%；產(chǎn)業(yè)結構不優(yōu)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比大，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，第三產(chǎn)業(yè)占比偏低，科技創(chuàng)新能力不強；作為副中心城市的人口吸引力尚不顯著，僅與鄰近城市產(chǎn)生較強的人口流動，而東南、東北方向的輻射帶動作用較弱。南陽市經(jīng)濟總量和人口規(guī)模偏小，2020年GDP3925億，城區(qū)（不含鎮(zhèn)）人口僅有160萬人。

3.城市的綜合承載能力仍然不強。由于經(jīng)濟發(fā)展不充分、城市基礎設施和公共服務設施建設歷史欠賬多、標準低，除個別指標外，市政設施指標多數(shù)處于全國第19-25位，地下管網(wǎng)建設滯后、標準不高，污水垃圾處理能力不足，卡脖路、斷頭路等不同程度存在，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)仍有1800多個城中村，環(huán)境差，管理亂，安全隱患多，影響城市功能、品質及發(fā)展空間。城市管理精細化智能化程度不高，特色風貌不鮮明，歷史文化資源保護傳承力度不夠，城市風險隱患進入凸顯期。縣城教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等優(yōu)質公共服務供給不足，一定程度制約了農(nóng)村轉移人口就近就地城鎮(zhèn)化。

4.資源環(huán)境的約束日益凸顯。一是土地利用“一高一低兩失衡”問題突出。土地承載負荷高，以全國1.74%的土地承載了全國7.8%的人口，以全國6%的耕地生產(chǎn)了全國10%的糧食，人均耕地面積相當于全國平均水平的87%。土地利用效率低，2019年全省地均GDP為12萬元/畝(全國15萬元/畝)，開發(fā)區(qū)土地利用效率整體不高，工業(yè)用地畝均稅收7.76萬元，最低僅為1100元；全省19家國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地畝均稅收27.76萬元，是全國平均水平的61%、廣東省的27%；用地結構不合理，工業(yè)用地僅占17%，處于國家15%—30%標準的下限；農(nóng)村人均建設用地317.75平方米，遠高于150平方米的標準；農(nóng)村宅基地“建新不拆舊”，“空心村”問題凸顯。二是水資源短缺制約城鎮(zhèn)空間發(fā)展。人均水資源量約占全國人均水資源量的1/5。全省多年平均水資源總量403.53億m3，僅占全國總量的1.4%，人均水資源量為381m3，耕地畝均水資源量為340m3，分別占全國人均和畝均水資源量的1/5和1/4，屬于資源性缺水地區(qū)。三是環(huán)境污染治理難度大、壓力大。我省產(chǎn)業(yè)結構偏重、能源結構調(diào)整不到位、運輸結構不合理，2020年傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占GDP的比重達到46.2%。京津冀大氣污染傳輸通道城市和汾渭平原城市環(huán)保控制要求，對我省的工業(yè)、建筑業(yè)的發(fā)展形成了很大的壓力。

5.以城帶鄉(xiāng)作用尚未充分發(fā)揮。我省城鎮(zhèn)化率躍過50%大關后，城鄉(xiāng)關系正在發(fā)生深刻變化，但鄉(xiāng)村底子薄弱、發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)居民收入差距較大，2020年我省農(nóng)村居民人均可支配收入16107.93元，僅為城鎮(zhèn)（34750.34元）的46.35%。特別是，農(nóng)村空間布局和資源配置需要優(yōu)化，農(nóng)村基礎設施和公共服務歷史欠賬較多，城鄉(xiāng)基礎設施一體化水平還不夠高，基本公共服務均等化水平存在較大差距。2020年，全省行政村數(shù)量4.55萬個、自然村18.3萬多個，農(nóng)村常住人口4430萬人，行政村平均規(guī)模不足1千人、自然村平均規(guī)模200多人。由于村莊點多面廣規(guī)模小，面臨著基礎設施和公共服務設施標準不高、利用效率低、運行管理難度大等問題。城鄉(xiāng)土地資源配置不平衡，隨著城鎮(zhèn)化的推進，城鎮(zhèn)用地增加，但農(nóng)村建設用地沒有隨著農(nóng)村人口減少而相應減少，這種不平衡在相當長一個時期內(nèi)將會雙重疊加階段。

6.體制機制改革和城市治理仍需持續(xù)深化。一是人口資源優(yōu)勢尚未轉化為人力資源優(yōu)勢。全省勞動力的整體教育水平偏低，高素質人才短板突出。全省的勞動力素質結構轉變滯后于產(chǎn)業(yè)結構轉型。全省吸引集聚人才能力明顯不足，高素質勞動力資源存在行業(yè)短缺，目前教育、科研、信息傳輸?shù)戎R密集型行業(yè)以及金融等現(xiàn)代服務型行業(yè)人才數(shù)量占比低，傳統(tǒng)勞動密集型和生產(chǎn)性行業(yè)的人才的比重高。農(nóng)業(yè)轉移人口受教育水平整體偏低，就業(yè)能力弱。年齡偏大的農(nóng)民工轉移就業(yè)難度大。二是城鎮(zhèn)化建設缺乏穩(wěn)定資金來源。當前城市建設資金仍以地方政府自有財政資金和發(fā)行政府債券融資為主，對基金和保險投資等市場化手段運用較少，難以滿足發(fā)展需要。同時，城鄉(xiāng)金融資源配置普遍存在失衡，農(nóng)村貸款難、貸款貴等現(xiàn)象長期存在，農(nóng)業(yè)經(jīng)營性主體貸款可獲得性較差，投融資環(huán)境還不夠理想。三是農(nóng)業(yè)轉移市民化水平和質量還有待提高。城鄉(xiāng)二元戶籍制度壁壘尚未徹底破除，還有相當大的增長潛力和空間。部分地區(qū)農(nóng)民因城鄉(xiāng)屬性調(diào)整及城中村改造等轉為城鎮(zhèn)戶籍，但并未改變其生產(chǎn)生活方式，仍不能享有城鎮(zhèn)基本公共服務和辦事便利。四是城市現(xiàn)代化治理水平亟待提升。智慧城市建設處于起步階段，在城市建設中不同程度存在重地上、輕地下，重速度、輕質量，重眼前、輕長遠等現(xiàn)象，特別是去年7月我省遭遇特大暴雨洪澇災害，暴露出城市基礎設施建設管理、綜合應急救援等方面存在一定短板漏洞。

（三）當前我省新型城鎮(zhèn)化的趨勢特征

整體來看，我省城鎮(zhèn)化建設取得了歷史性重大成就，且仍處于重要戰(zhàn)略機遇期。面向2035年，為確保高質量建設現(xiàn)代化河南、確保高水平實現(xiàn)現(xiàn)代化河南，必須遵循規(guī)律、順勢而為、拓寬視野、超前布局，堅定不移、積極穩(wěn)妥地推進實施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。綜合判斷，我省城鎮(zhèn)化將呈現(xiàn)出六大趨勢：

一是城鎮(zhèn)化進程仍處于重要戰(zhàn)略機遇期。我省城鎮(zhèn)化動力依然較強，預計到2035年全省城鎮(zhèn)人口增量將超過2100萬人，約占全國城鎮(zhèn)人口增加總量的十分之一。隨著國家重大區(qū)域戰(zhàn)略的縱深實施，我省疊加了構建新發(fā)展格局戰(zhàn)略機遇、新時代推動中部地區(qū)高質量發(fā)展政策機遇、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展歷史機遇的三重機遇“紅利”，必將迎來蓬勃發(fā)展新局面。

二是城鎮(zhèn)化發(fā)展進入動力轉換期。新發(fā)展格局下擴大和釋放內(nèi)需將是國內(nèi)大循環(huán)形成的關鍵所在，中心城市、都市圈作為鏈接國內(nèi)國際雙循環(huán)的關鍵空間單元，將成為新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點和主戰(zhàn)場。當前我省正積極打造一流創(chuàng)新生態(tài)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)，高質量推進新型城鎮(zhèn)化，吸引高端人才落戶河南、進入城市，將對我省建設國家創(chuàng)新高地起到重大助推作用，也有利于國家創(chuàng)新資源要素的優(yōu)化布局。

三是城鎮(zhèn)化格局進入重塑優(yōu)化期。人口和經(jīng)濟要素向優(yōu)勢地區(qū)集聚成為普遍發(fā)展趨勢，中心城市和都市圈承載的人口和經(jīng)濟比重仍將不斷提升，資源要素將進一步向中心城市和縣城兩端集聚。隨著我省加快推動中心城市“起高峰”、縣域經(jīng)濟“成高原”，兩端集聚的趨勢將進一步延續(xù)，中心城市輻射帶動效應將進一步發(fā)揮，就近城鎮(zhèn)化趨勢更加明顯，縣城將成為就近城鎮(zhèn)化的重要載體。

四是城市發(fā)展模式進入轉型期。隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進和城市規(guī)模的不斷壯大，超大特大城市面臨風險數(shù)量逐漸增多、復雜性日益增強，城市安全韌性發(fā)展的重要性將更加凸顯，建設韌性低碳集約城市成為廣泛共識。未來城市建設將更加注重宜居韌性、精細智能、綠色低碳，亟需進一步統(tǒng)籌安全與發(fā)展，提升全覆蓋、全過程、全天候城市治理能力，讓人民生活更有品質、更有尊嚴、更加幸福。

五是城鄉(xiāng)關系進入加速融合期。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，城鄉(xiāng)人才、資本等發(fā)展要素自由流動的條件將更加成熟，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢將更加明顯，緊湊一體的城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡將加快形成，城鄉(xiāng)“兩棲人口”將成為常態(tài)化現(xiàn)象，亟需進一步打開“城門”、放開“鄉(xiāng)門”，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快城鄉(xiāng)要素合理配置，為共同富裕打下堅實基礎。

三、“怎么干”——扎實推動新型城鎮(zhèn)化建設邁上新臺階

“十四五”時期是我省新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)更高質量發(fā)展的關鍵時期，需要立足發(fā)展基礎、順應發(fā)展趨勢，積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化，使人民群眾享有更加安全、更高品質的城市生活，促進經(jīng)濟行穩(wěn)致遠、社會安定和諧。前不久，省委省政府印發(fā)實施的《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》和《實施以人為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略工作方案》，明確了下一步推進新型城鎮(zhèn)化建設的總體思路、發(fā)展目標和重點任務。下面結合我省新型城鎮(zhèn)化“十四五”規(guī)劃，結合國家新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點的一些典型案例，我認為，我省扎實推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，要突出抓好“六個著力”：

（一）著力優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。堅持規(guī)模質量雙提升，推動中心城市“起高峰”，強化鄭州國家中心城市龍頭作用，打造現(xiàn)代化鄭州都市圈，增強洛陽和南陽副中心城市輻射帶動能力，推進區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展，加快構建“一主兩副、四區(qū)協(xié)同、多點支撐”新發(fā)展格局。

1.全力提升鄭州國家中心城市能級。聚焦“當好國家隊、提升國際化”，強化樞紐開放、科技創(chuàng)新、教育文化、金融服務等功能，加快打造國家創(chuàng)新高地、國家先進制造業(yè)高地、國家開放高地、國家人才高地。一是用創(chuàng)新培育競爭新優(yōu)勢，發(fā)展壯大數(shù)字核心產(chǎn)業(yè)，全面提升數(shù)字能力，發(fā)揮全國大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新活動周舉辦地優(yōu)勢，打造“中原龍子湖”全國雙創(chuàng)名片，營造“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的濃厚氛圍。二是堅持制造業(yè)高質量發(fā)展，壯大“芯屏網(wǎng)端”全產(chǎn)業(yè)鏈，打造世界級智能終端產(chǎn)業(yè)集群，促進汽車產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展。三是加速集聚高端人才，建立柔性引才引智機制，吸納、集聚、培養(yǎng)創(chuàng)新領軍人才和創(chuàng)新團隊，實施高層次專業(yè)技術人才培養(yǎng)集聚工程。四是推進高水平制度型開放，提升鄭州—盧森堡“空中絲綢之路”品牌優(yōu)勢，加快中歐班列（鄭州）集結中心示范工程建設，提升航空口岸承載能力，增開一批洲際客運航線，爭取友好國家在鄭設立商貿(mào)辦事處、簽證中心，創(chuàng)建國際消費中心城市。五是優(yōu)化城市發(fā)展空間布局，推進中心城區(qū)有機更新和品質提升，探索將中牟、滎陽、新鄭等具備條件的縣（市）納入中心城區(qū)統(tǒng)一管理，加快提高城市首位度，強化周邊縣級組團產(chǎn)業(yè)支撐，加強與中心城區(qū)快速交通聯(lián)系，鼓勵優(yōu)質教育、醫(yī)療資源向新城組團轉移。

2.推動鄭州都市圈擴容提質。以鄭州國家中心城市為內(nèi)核，以塑強區(qū)域競爭優(yōu)勢為目標，以服務全國大局為導向，統(tǒng)籌處理好都市圈與鄭州國家中心城市、都市圈與鄭汴許和鄭新等板塊、都市圈內(nèi)9個城市之間的關系，把鄭州都市圈作為深度融入國際國內(nèi)雙循環(huán)經(jīng)濟體系的關鍵節(jié)點和先手棋，加快打造具有全國影響力的現(xiàn)代化都市圈。突出抓好三個方面：

一是優(yōu)化重塑鄭州都市圈“1+8”空間格局。推進鄭州與開封、洛陽、平頂山、新鄉(xiāng)、焦作、許昌、漯河、濟源加速融合發(fā)展，著力構建“一核一副一帶多點”的空間格局。“一核”即以鄭州國家中心城市為引領，以鄭開同城化、鄭許一體化為支撐，將蘭考納入鄭開同城化進程，發(fā)揮鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)樞紐作用，打造鄭汴許核心引擎。“一副”即推動洛陽、濟源深度融合，形成都市圈西部板塊強支撐。“一帶”即落實鄭洛西高質量發(fā)展合作帶國家戰(zhàn)略部署，發(fā)揮沿黃河干流區(qū)域創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)等要素富集優(yōu)勢，以鄭開科創(chuàng)走廊為主軸、鄭新和鄭焦方向為重要分支，打造以創(chuàng)新為引領的城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)密集發(fā)展帶。“多點”主要包括新鄉(xiāng)、焦作、平頂山、漯河等新興增長中心。

二是打造鄭汴許核心引擎。把鄭汴許板塊作為都市圈核心圈層，依托鄭許市域鐵路、開港大道、G107等主要交通軸帶，形成以鄭汴許三市主城區(qū)及鄭州航空港區(qū)為支撐，以鄭開科創(chuàng)走廊、許港產(chǎn)業(yè)帶、開港產(chǎn)業(yè)帶為骨架的鄭汴許“黃金三角”，發(fā)揮鄭州航空港區(qū)位優(yōu)勢，打造都市圈的先進制造業(yè)集聚核心區(qū)。完善同城化的推進機制，加快推動鄭開同城化發(fā)展，蘭考深度融入鄭開同城化進程。

三是促進都市圈一體化高質量發(fā)展。交通互聯(lián)互通方面，統(tǒng)籌推進都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路、城際軌道交通建設，推動軌道交通“一張網(wǎng)”運營管理，加快打通城際“斷頭路”、拓寬“瓶頸路”，建設“軌道上”的都市圈，推動城際公路快速化、城際客運公交化，完善都市圈高快路網(wǎng)體系。產(chǎn)業(yè)協(xié)作方面，重點打造鄭開、洛鞏、許港、鄭新、鄭焦、鄭漯、洛濟、洛平等8條產(chǎn)業(yè)帶，加快形成以鄭州為中心的主導產(chǎn)業(yè)集群和標志性產(chǎn)業(yè)鏈。設立新鄉(xiāng)平原城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)、武陟、長葛、臨潁等特別合作區(qū)，創(chuàng)新科技創(chuàng)新合作和產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建模式，提升周邊省轄市、縣（市）對鄭州的產(chǎn)業(yè)配套服務能力。公共服務方面，擴大鄭州優(yōu)質公共服務資源服務范圍，開展多層次多模式合作辦學辦醫(yī)，深入實施政務聯(lián)通互認工程，推進社會保障并軌銜接，構建便利共享生活圈。

3.培育壯大副中心城市。推進洛陽中原城市群副中心城市提級擴能。錨定萬億級經(jīng)濟總量目標，厚植洛陽先進制造、生態(tài)屏障、人文交往等優(yōu)勢，堅持創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)雙驅動、改革開放兩手抓、文旅文創(chuàng)成支柱，提速提質建設洛陽副中心城市，打造具有國際競爭力的裝備制造產(chǎn)業(yè)集群，塑造“盛世隋唐”“國花牡丹”等特色文化品牌，加快建設國際文化旅游名城、國際人文交往中心和現(xiàn)代生態(tài)宜居城市，盡快打造成為全省高質量發(fā)展新的增長極。培育南陽省域副中心城市。一方面，堅持制造業(yè)高質量發(fā)展主攻方向，把做優(yōu)做強產(chǎn)業(yè)企業(yè)作為重中之重，統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)培育壯大和未來產(chǎn)業(yè)前瞻布局；另一方面，厚植南陽生態(tài)和文化優(yōu)勢，實施南水北調(diào)中線工程丹江口庫區(qū)等生態(tài)保育工程，提升“八大宛藥”規(guī)模品質。建設國家中醫(yī)藥綜合改革試驗區(qū)，壯大現(xiàn)代中醫(yī)藥等特色產(chǎn)業(yè)集群。更好發(fā)揮南陽的豫西南橋頭堡和門戶作用，拉大城市框架、完善城市功能、提升城市品質，加快副中心城市建設步伐。

4.強化區(qū)域發(fā)展多極支撐。依據(jù)區(qū)位交通、產(chǎn)業(yè)基礎、發(fā)展?jié)摿Γ詢?yōu)化城市形態(tài)、提升現(xiàn)代服務功能為重點，有序推進新城區(qū)建設和老城區(qū)改造，推動中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)高端化和功能現(xiàn)代化，培育壯大若干區(qū)域中心城市、門戶城市，形成各具特色的發(fā)展引擎，強化新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的多極支撐。強化跨市域交通對接、功能銜接、產(chǎn)業(yè)連接，打造豫西、豫南、豫東和豫北四大城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展區(qū)，形成各具特色的發(fā)展引擎。

（二）著力推動縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展。堅持把縣域治理“三起來”作為根本遵循，大力推進新發(fā)展格局下縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展，激發(fā)縣域發(fā)展活力，加快推動縣域經(jīng)濟“成高原”。

一是引導縣域經(jīng)濟特色化發(fā)展。以強縣富民為主線，以改革發(fā)展為動力，以城鄉(xiāng)貫通為途徑，堅持宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商，統(tǒng)籌推進縣域經(jīng)濟因地制宜發(fā)展。優(yōu)化開發(fā)縣（市）突出轉型提質，強化主導產(chǎn)業(yè)鏈式配套，形成與中心城區(qū)梯度發(fā)展、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)體系。重點發(fā)展縣（市）突出特色高效，穩(wěn)固糧食生產(chǎn)能力，積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)集群，以新型工業(yè)化促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。生態(tài)功能縣（市）突出環(huán)境保護，樹立全域一體的大生態(tài)發(fā)展理念，發(fā)展資源環(huán)境可承載的適宜產(chǎn)業(yè)，增強生態(tài)、文化、旅游和產(chǎn)業(yè)配套綜合功能。

二是推進“一縣一省級開發(fā)區(qū)”建設。推動各縣開發(fā)區(qū)著眼國內(nèi)國際市場大循環(huán)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工大體系，優(yōu)化設置1-2個主導產(chǎn)業(yè)，推動要素加快集聚、資源優(yōu)化配置、上下游企業(yè)聯(lián)動，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型、創(chuàng)新生態(tài)、人才服務、生態(tài)價值等多重功能的高度耦合，全面推行“管委會+公司”模式，實施“三化三制”改革，支持開發(fā)區(qū)布局建設各類創(chuàng)新平臺，完善創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新孵化和成果轉移轉化機制，實現(xiàn)規(guī)模以上制造業(yè)企業(yè)研發(fā)機構全覆蓋。

三是提升縣城品質和承載能力。順應縣域人口流動發(fā)展趨勢和就地就近城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢，適應農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求，加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，促進人口集聚、產(chǎn)業(yè)集中和功能集成。聚焦于“增體態(tài)”“強筋骨”“提品位”，補齊縣城突出短板弱項，提升縣城公共設施和服務能力，加快推動公共服務設施提標擴面、環(huán)境衛(wèi)生設施提級擴能、市政公用設施提擋升級、產(chǎn)業(yè)培育設施提質增效。積極搭建政銀對接服務平臺，鼓勵政策性開發(fā)性銀行積極參與縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項。

（三）著力促進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。堅持以優(yōu)質公共服務推動人的全面發(fā)展，以農(nóng)業(yè)轉移人口為重點，兼顧其他非戶籍常住人口，持續(xù)深化戶籍制度改革，健全配套政策體系，推動常住人口全面享有高質量城市基本公共服務。

一是打通市民化制度性通道。堅持尊重意愿、存量優(yōu)先、循序漸進的原則，進一步放開放寬城市落戶限制，持續(xù)降低鄭州中心城區(qū)落戶門檻，提升農(nóng)業(yè)轉移人口市民化質量。完善人口管理制度，建立以經(jīng)常居住地登記戶口制度，提高戶籍登記和遷移便利度，逐步實現(xiàn)人口自由流動和遷徙。依法保障進城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，建立健全農(nóng)戶“三權”市場化退出機制和配套政策。

二是擴大基本公共服務覆蓋面。健全以居住證為主要依據(jù)的進城務工人員隨遷子女義務教育入學政策，以公辦學校為主將隨遷子女全部納入流入地義務教育保障范圍，逐步將農(nóng)業(yè)轉移人口納入流入地教育保障范圍。完善各級公共就業(yè)服務機構功能，加強基層公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務平臺建設，推動公共就業(yè)服務城鄉(xiāng)常住人口和用人單位全覆蓋。全面落實企業(yè)為進城務工人員繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會保險費用責任。

三是提高農(nóng)業(yè)轉移人口勞動技能素質。高質量推進“人人持證、技能河南”建設。統(tǒng)籌發(fā)揮企業(yè)、職業(yè)院校、技工學校等作用，強化農(nóng)業(yè)轉移人口職業(yè)技能培訓和職業(yè)教育，提高農(nóng)業(yè)轉移人口在城市穩(wěn)定就業(yè)能力。穩(wěn)步發(fā)展本科職業(yè)教育，推動不同層次職業(yè)教育縱向貫通，促進不同類型教育橫向融通，健全職普并行的培養(yǎng)體系。完善技能人才培養(yǎng)、評價、使用激勵機制，培養(yǎng)更多高素質技能人才、能工巧匠、大國工匠。

四是健全農(nóng)業(yè)轉移人口市民化配套政策。健全農(nóng)業(yè)轉移人口市民化財政獎勵機制，加快實施中央預算內(nèi)投資和中央財政專項轉移支付安排向吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶多的城市傾斜的政策，重點支持市政公用設施、公共服務設施、環(huán)境基礎設施建設運行維護。健全城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。編制和修訂國土空間規(guī)劃，要充分考慮進城落戶人口數(shù)量，科學測算和合理安排城鎮(zhèn)新增建設用地年度計劃。

（四）著力打造宜居韌性現(xiàn)代化城市。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，加快轉變城市發(fā)展方式，把安全理念貫穿城市規(guī)劃、建設、管理全過程，優(yōu)化城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，注重對“城市記憶”加以保護，穩(wěn)妥進行修繕、保護和再利用，打造宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市。

一是建設便捷舒適的宜居城市。城市交通方面，推動市內(nèi)市外交通有效銜接和軌道交通融合發(fā)展，規(guī)劃建設多層次大容量軌道交通網(wǎng)絡，優(yōu)化城市交通換乘樞紐布局。住房方面，完善住房市場體系和住房保障體系，堅持“房住不炒”，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，加大住房保障力度，滿足新市民和住房困難群眾的基本住房需要，更好滿足購房者的合理住房需求，因城施策促進房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展。公共服務方面，因地制宜實施市政配套設施和養(yǎng)老、育幼、文體等公共服務設施改造打造，城鎮(zhèn)社區(qū)15分鐘生活圈，提升優(yōu)質公共服務供給能力。城市更新方面，持續(xù)推進以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造為主要內(nèi)容的城市更新行動，支持鄭州、開封、洛陽、安陽等城市率先開展城市更新試點示范。

二是建設安全可靠的韌性城市。深刻汲取鄭州“7·20”特大暴雨災害教訓，加強城市排水防澇設施建設和提標改造，打造源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標應急的城市排水防澇工程體系。加強城市“里子工程”“避險工程”建設，以燃氣管網(wǎng)、交通物流、供電供水、信息通訊、電力系統(tǒng)、熱力管網(wǎng)等工程為重點，實施城市生命線補短板工程，建立完善城市生命線安全運行監(jiān)測系統(tǒng)。健全傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測系統(tǒng)，建立專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動的應急響應體系。健全城市應急管理體系，完善安全生產(chǎn)、消防、森林防滅火、防汛抗旱、防災減災、災難救助、地震地質災害等部門聯(lián)動協(xié)同機制，提升突發(fā)事件應急處置能力。

三是建設更具活力的創(chuàng)新城市。把創(chuàng)新擺在發(fā)展的邏輯起點、現(xiàn)代化建設的核心，發(fā)揮城市集聚創(chuàng)新要素主要載體作用，深入實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，加快嵩山實驗室、神農(nóng)種業(yè)實驗室、黃河實驗室和省產(chǎn)業(yè)研究院、中試基地等重大創(chuàng)新平臺建設，布局建設國家大科學裝置，促進中原科技城融合發(fā)展。大力推進鄭州大學、河南大學“雙一流”建設，打造河南高校“雙航母”，推動更多高校進入“雙一流”建設行列。推動國家級省級雙創(chuàng)示范基地提質增效，探索建設“樓上樓下”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)綜合體，建立科技成果“沿途下蛋”高效轉化機制。吸引匯聚青年人才，貫通產(chǎn)業(yè)鏈、人才鏈、創(chuàng)新鏈，構建適應青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)全生命周期的新生態(tài)。

四是建設數(shù)字孿生的智慧城市。以基礎設施建設為支撐，以核心產(chǎn)業(yè)壯大為突破，以融合應用創(chuàng)新為引領，以數(shù)字治理能力提升為關鍵，全面提升城市智慧化水平。全面提升信息基礎設施水平，建設全國重要的信息通信樞紐和信息集散中心，打造千兆城市和行業(yè)千兆虛擬專網(wǎng)標桿，推進農(nóng)村家庭百兆光纖和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上區(qū)域5G網(wǎng)絡全覆蓋。積極探索天地一體化、第六代移動通信（6G）等未來網(wǎng)絡布局。以國家超級計算鄭州中心為引領，融入全國一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系。分級分類推動各地開展新型智慧城市建設，實現(xiàn)城市治理智能化、集約化、人性化。

五是建設美麗低碳的綠色城市。堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，落實碳達峰碳中和目標，深入落實黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略，持續(xù)開展國土綠化和森林河南建設，推動城市實現(xiàn)森林公園、濕地公園、郊野公園廣覆蓋。推進城市生活污水處理提質增效，推動污水全收集全處理和污泥全處置。全面推行城市生活垃圾分類，加快推進生活垃圾焚燒處理設施建設。推動產(chǎn)業(yè)結構綠色低碳轉型，積極發(fā)展節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)、清潔能源等綠色產(chǎn)業(yè)。

六是建設魅力彰顯的人文城市。激發(fā)城市現(xiàn)代人文基因。創(chuàng)新發(fā)展新型公共文化空間，廣泛開展豐富多樣的城市文化活動，打造一批文化街區(qū)、藝術走廊、城市書房、文化驛站、睦鄰中心。以鄭州、洛陽、南陽等為重點，建設一批特色彰顯、富有魅力的博物館群，深入挖掘城市優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源，叫響老家河南、天下黃河、華夏古都、中國功夫等河南特色文化品牌，深化仰韶文化、夏文化、殷商文化等研究。鼓勵城市建筑設計傳承創(chuàng)新，支持傳統(tǒng)工藝、老字號、工業(yè)遺產(chǎn)等領域河南元素融入城市規(guī)劃設計建設。

（五）著力促進城鄉(xiāng)實質性融合發(fā)展。堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，促進城鄉(xiāng)要素雙向自由流動和公共資源合理配置，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距，形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。

一是合理配置城鄉(xiāng)發(fā)展要素。土地方面，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，建立公平合理的入市增值收益分配機制；探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場。資金方面，完善支持鄉(xiāng)村發(fā)展投融資機制，鼓勵有條件的市、縣設立城鄉(xiāng)融合發(fā)展專項資金，支持市、縣申請發(fā)行用于城鄉(xiāng)融合公益性項目的政府債券。技術方面，建立科技成果入鄉(xiāng)轉化激勵機制，健全縣級農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣區(qū)域站、村農(nóng)業(yè)技術服務站點和科技示范主體三級科技服務網(wǎng)絡。人才方面，鼓勵引導人才向鄉(xiāng)村流動，實施返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工程，提高在外務工經(jīng)商人員、復員退伍軍人、大學生等人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力。

二是深入開展鄉(xiāng)村建設行動。推進城鄉(xiāng)公共基礎設施統(tǒng)一運行，以縣域為整體，統(tǒng)籌供水、污水垃圾處理等城鄉(xiāng)基礎設施規(guī)劃建設。推動市政公用設施向城郊村和中心鎮(zhèn)延伸，健全基礎設施分級分類投入機制，鼓勵社會資本參與，積極引導農(nóng)民投入。深化城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享，積極推行“集團化辦學”等城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，深化緊密型縣域醫(yī)共體建設、推進縣域醫(yī)療衛(wèi)生服務一體化均等化。發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務和互助式養(yǎng)老，不斷完善以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系。

三是推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和科技農(nóng)業(yè)，因地制宜發(fā)展溝域經(jīng)濟、林下經(jīng)濟和鄉(xiāng)土特色產(chǎn)業(yè)。建設一批農(nóng)產(chǎn)品倉儲、保鮮、冷藏等冷鏈物流設施，強化農(nóng)村電子商務支撐，加快農(nóng)產(chǎn)品出村進城，促進與城市市場高效銜接，構建城鄉(xiāng)協(xié)同、全程可追溯的綠色安全食品供應鏈。推動農(nóng)業(yè)與休閑旅游、文化體驗、健康養(yǎng)老等深度融合，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、特色民宿等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，形成特色鄉(xiāng)村文旅品牌。支持城鄉(xiāng)結對、村企掛鉤，鼓勵發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)。

四是扎實推動城鄉(xiāng)共同富裕。增加農(nóng)民工資性收入，健全農(nóng)民工就業(yè)對接服務機制，暢通勞務輸出通道；增加農(nóng)民經(jīng)營性收入，加快培育農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，豐富創(chuàng)新集體經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)，開辟資產(chǎn)租賃、企業(yè)股份、農(nóng)業(yè)開發(fā)等多種路徑，促進村級集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。加強低收入困難群體精準幫扶，發(fā)揮第三次分配作用，暢通社會各方面參與慈善和社會救助的渠道。

（六）著力推進城市治理能力現(xiàn)代化。樹立全生命周期理念，把“人”作為城市精細化管理的出發(fā)點和落腳點，充分感受社情民意，以人的需求為本精準施策，協(xié)同發(fā)揮政府、市場、社會等各方力量，創(chuàng)新治理模式，構建經(jīng)濟治理、社會治理、城市治理統(tǒng)籌推進和有機銜接的治理體系。

一是加強城市空間治理。堅持經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的全面統(tǒng)領作用，發(fā)揮國土空間規(guī)劃基礎作用，突出專項規(guī)劃對規(guī)劃體系的補充完善和對特定領域的支撐作用，立足實際需求編制都市圈等跨區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和各類專項規(guī)劃。堅持系統(tǒng)思維、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應，統(tǒng)籌規(guī)劃生產(chǎn)生活生態(tài)空間，統(tǒng)籌新城區(qū)開發(fā)和老城區(qū)改造，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居住功能，統(tǒng)籌地上地下空間綜合開發(fā)利用，統(tǒng)籌市區(qū)、城郊和周邊鄉(xiāng)村發(fā)展，主動進行戰(zhàn)略留白，構建錯落有致、疏密有度、顯山露水、通風透氣的城市總體空間格局。

二是提升城市社會治理水平。完善黨委領導、政府負責、群團助推、社會協(xié)同、公眾參與的治理體系。構建基層社區(qū)治理共同體，推動多元主體共同參與，推進城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設，打造數(shù)據(jù)驅動、人機協(xié)同、跨界融合的智能化治理模式。防范化解社會矛盾風險，創(chuàng)造性踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”，扎實開展“零上訪、零事故、零案件”平安單位（村、社區(qū)）創(chuàng)建活動。建立矛盾糾紛定期排查機制，健全一站式多元化解決機制，推動矛盾糾紛調(diào)處“最多跑一次”。

三是深化體制機制改革。創(chuàng)新人口服務管理制度，以“一老一小一青壯”為重點，建立健全覆蓋全生命周期的人口服務體系，依法實施三孩生育政策，積極推進老年友好型社區(qū)建設，完善人口統(tǒng)計調(diào)查制度，逐步建立常住人口常態(tài)化統(tǒng)計發(fā)布機制。樹立經(jīng)營城市理念，完善政府投融資體制機制，提升財政資金預算管理水平，確保建設項目綜合收益平衡穩(wěn)定。做強做大市本級經(jīng)濟。